一直摇摆不定的煤炭资源税改革终于尘埃落定。
10月10日，财政部和国家税务总局联合发布《关于实施煤炭资源税改革的通知》，自2014年12月1日起，在全国范围内实施煤炭资源税从价计征改革，煤炭资源税税率幅度为2%~10%。
此外，自12月1日起，在全国范围统一将煤炭、原油、天然气矿产资源补偿费费率降为零，停止针对煤炭、原油、天然气征收价格调节基金，而原油、天然气资源税税率则由5%提至6%。
中国矿业报记者获取的资料显示，这是自1994年2月国务院以150号令发布《矿产资源补偿费征收管理规定》以来的一次重大变革，意味着执行了20年的煤炭、原油、天然气资源补偿费寿终正寝。
实际上，在前几年煤价高得令人眼红之时，一些经济界人士就挟道义而动，打着减轻环保压力的名义，大声疾呼煤炭资源税应从价计征，试图用高税率来增加煤炭使用成本，遏制煤炭消费。
中国矿业报记者最近接触到的煤炭业人士表示，这个动作最初的目的是为了“劫富济贫”，增加税收。而在煤炭行业遭遇寒冬的情况下，本次政策出台后，却反而成为了帮助煤炭企业减负脱困的利好。
观察人士称，从上述意义上说，煤炭资源税改革正当其时。
从价计征谋定已久
记者了解到，我国资源税开征于1984年。多年来，煤炭资源税实行从量定额计征，一吨煤收多少税，与出售价格没有直接关系，资源税额是不变的。业内人士称，这样的计税依据缺乏收入弹性，调节机制很不灵活。
实际上，资源税由从量计征改为从价计征是既定的改革方向，本轮资源税改革始于2010年，石油、天然气资源税改在新疆率先展开试点。2011年，修改后的《中华人民共和国资源税暂行条例》就增加了从价定率的资源税计征办法，原油、天然气率先从价定率计征资源税，但煤炭行业的从价计征改革却因时机不够成熟而被搁置下来。
煤炭资源税改革面临的主要障碍在于，在煤炭行业处于景气区间运行时，煤炭企业转嫁税收负担的能力较强，如果实施煤炭资源税改革，增加的税负将被转嫁至中下游企业，可能对国民经济造成冲击。加上煤炭作为我国一次性能源的重要组成部分，其资源税改革在我国资源税制改革中占据十分重要的位置，因此针对煤炭行业的资源税改革一直相对来说比较保守。
煤炭资源税改革之所以一直遭遇阻力，主要是人们担心煤炭从价计征税率改革将显著增加煤炭产品税负。而此次煤炭税改，国务院明确提出要在彻底清理各类地方税费的基础上进行，确保不增加煤企负担。
财政部近日表示，此轮煤炭资源税改革按照清费立税、减轻煤炭企业税费负担的原则，将煤炭资源税费改革作为近期财税体制改革的突破口，有利于理顺资源税费关系，规范财税秩序，堵住地方乱收费的口子；也有利于完善资源产品价格形成机制，促进资源合理开采利用，加快经济发展方式转变。
专家指出，可以将资源税改革看作是一种价格手段。改为从价计征后，资源税额和资源产品的价格形成了联动性，随着资源价格的变化，资源税额也会产生相应的变化。这是完善国内财税体制改革，优化资源价格形成机制，实现资源合理利用的重要举措。
中国矿业报记者从多方获取的信息表明，资源税从价计征的出发点是鼓励资源合理利用，同时增加税收收入，减轻企业负担。实际上，最近一段时间以来，关于煤炭资源税改的消息一直不断，相关部门也对此做足了准备。
去年11月28日，国务院办公厅下发《关于促进煤炭行业平稳运行的意见》，明确提出在清理整顿涉煤收费基金的同时，加快推进煤炭资源税从价计征改革。
今年9月29日，国务院常务会议提出，今年12月起实行煤炭资源税从价计征。财政部和国税总局此次发布的通知正是征收细则。
煤炭作为我国一次能源的主要组成部分，在我国的能源结构中占据非常重要的地位，因此关于煤炭资源税收改革的问题，国家相关部门非常慎重。
中国矿业报记者从中国煤炭工业协会获取的数据显示，2013年全国煤炭产量完成37亿吨左右，煤炭消费量为36.1亿吨左右。目前，煤炭占中国能源消费总量比重约为70%。
业内人士认为，煤炭市场今年遭遇寒冬，下半年一系列“脱困”政策陆续出台。作为组合拳的一部分，煤炭资源税改政策推行后，后续有望加大金融支持力度，推动企业兼并重组，这将促进煤炭市场企稳回升。
全面清费并非易事
中国矿业报记者从国土资源部获取的数据显示，2013年全国矿产资源补偿费征收入库额为212．5亿元，比上年增加7．6％。其中，征收额排在前五位的矿种分别是煤炭、石油、铁、金和天然气。矿产资源补偿费中央和地方二八分成。
按照最初的定义，矿产资源补偿费征收是采矿权人因开采消耗属于国家所有的矿产资源而对国家的经济补偿，是矿产资源有偿开采和维护国家财产权益的重要体现。1994年2月，国务院以150号令发布了《矿产资源补偿费征收管理规定》。
资料中对上述规定有这样一段表述：“……标志着我国结束了近半个世纪的矿产资源无偿占有、无偿开采的历史，矿产资源有偿开采在我国矿业法制史上迈出了意义重大的一步。”
资源补偿费征收迄今已经整整20年，在维护矿产资源开发秩序，强化矿产资源管理等方面，产生了积极影响。
根据《矿产资源补偿费征收管理规定》，征收矿产资源补偿费金额＝矿产品销售收入×补偿费费率×开采回采率系数，由国土部门征收，其中原油和天然气矿产资源补偿费费率为1％。
而改革后，煤炭、原油、天然气矿产资源补偿费费率降为零，原油、天然气矿产资源税适用税率由5％提高至6％，企业综合税费负担下降。
至于补偿费费率清零后会否对今后的矿产资源管理造成不利影响，国土资源部相关负责人在接受中国矿业报记者采访时表示：“说一点影响没有也不可能，但影响甚微。”
此外，根据《关于实施煤炭资源税改革的通知》的相关规定，不同煤矿情况得到了区别对待。如，对衰竭期煤矿开采的煤炭，资源税减征30％；对充填开采置换出来的煤炭，资源税减征50％。
此前，煤炭企业还需缴纳包括价格调节基金在内的一些收费基金，其中部分收费基金与资源税在性质、征收环节及对象、方式等方面基本雷同，存在费重税轻、税费结构不合理、重复征收等问题。
附加在煤炭之上的行政事业性收费和政府性基金名目繁多，包括矿产资源补偿费、探矿权价款、矿区使用费、水土保持费、水利建设基金、土地使用费、环境治理保证金、可持续发展基金、煤炭价格调节基金、煤矿转产发展资金、铁路建设基金、港口建设费、征地迁村费、生态修复补偿费和煤矸石排放费等几十种。
中国煤炭工业协会的估算显示，煤炭企业各种税费的负担占销售收入的21．03％，各种行政性收费的负担占到14．01％，合计35．04％。
有媒体报道称，2013年中央财经大学中国煤炭经济研究院发布的报告显示，目前中国涉煤的税费不少于109项，除21个税种外，还有88项各种规费。政府的收费已占到了煤炭企业净利润的43％。
而此次煤炭资源税改革的一个主要目的，就是清除这些不符合法律的税费和基金。理顺煤炭领域繁杂且沉重的税费和基金，正费清税、提税减费一直是煤炭资源税改革的一大重点及难点。为保证不增加煤炭企业整体税费负担，本次煤炭资源税改革“清费”与“立税”并行。
根据《关于全面清理涉及煤炭原油天然气收费基金有关问题的通知》（以下简称《通知》）的相关规定，财政部、国家发展改革委两部委要求，对本地区出台的涉及煤炭、原油、天然气的收费基金项目进行全面清理。
根据规定，凡违反行政事业性收费和政府性基金审批管理规定、越权出台的收费基金项目，以及属于重复设置、不能适应经济社会发展和财税体制改革要求的不合理收费，要一律取消。对确需保留的收费项目，应报经省级人民政府批准后执行。对中央设立的收费基金，要严格按照相关政策规定执行，不得擅自扩大征收范围、提高征收标准或另行加收任何费用。
除此之外，《通知》还专门指出，取消山西省的煤炭可持续发展基金，青海省的原生矿产品生态补偿费，以及新疆维吾尔自治区的煤炭资源地方经济发展费。
我国相关部门此次大力度取消煤炭价格调节基金及3个煤炭资源大省的多项收费，无疑是为了更好地将煤炭资源税改革贯彻执行下去。但是，由于这些费和基金占一些煤炭大省的财政收入比重过大，要想真正清理并非易事。
以煤炭大省山西为例，该省从去年开始就已经着手清理各项涉及煤炭的费用和基金。
有媒体报道称，从2013年开始，山西省已进行了两轮税费清理。去年，该省出台“煤炭20条”，暂停提取矿山环境恢复治理保证金和煤矿转产发展资金，一举为煤炭企业减少了每吨15元生产成本。今年上半年，山西省政府再次发起针对涉煤税费的清理整顿工作，全部改革到位后，吨煤成本可再减14.3元。两轮过后，每年至少可减轻企业负担超过135亿元。
不过，分析人士认为，山西财政对煤炭行业的依赖性很强，清费肯定是逐渐的过程。公开资料显示，2012年煤炭行业贡献了山西省财政收入的四成左右。
税费改革恰逢其时
近两年来，煤炭行业呈现整体下行趋势，处于历史性低谷期。当前来看，全国煤炭市场供大于求矛盾突出，价格持续走低，煤炭企业亏损面超过70%。
专家表示，这种情况下，煤炭企业成本控制的空间较为有限，同时煤炭企业向下游转嫁成本的能力也有限，资源税改革导致的新增税负不会增加中下游生产企业的负担，最终转嫁到终端消费品导致价格上涨的可能性不大，此时实施煤炭资源税改革恰逢其时。
业内人士指出，税改后，资源税率对于个别企业可能有所上升。但由于企业的收费清零，几乎所有的煤炭企业都会减轻负担，这对当前日子不太好过的煤炭企业无疑是重大利好。有分析认为，即便地方存在“清费”的阻力，但目前仍然是推进煤炭资源税从价计征改革的最好时机。
厦门大学能源经济研究中心主任林伯强也表示，煤炭行业景气度高的时候，若是改为从价计征，税负上升明显，煤企较容易将压力转移到电力、钢铁等下游产业。而目前煤炭价格处于低位，是适合推动从价计征改革的理想时机。
煤炭作为我国最主要的能源，牵一发而动全身，关系到电力、钢铁等很多下游行业，甚至居民生活成本的提高与否都与之息息相关。
多方面公布的数据显示，中国的煤炭市场目前处于严重的供过于求状态，这为煤炭资源税改革提供了非常有利的外部环境。
目前，中国煤炭行业仍处在价格不振、利润下滑的低谷。跟据煤炭工业协会的数据，截至2014年8月底，全社会煤炭库存已持续33个月在3亿吨以上，煤炭价格则较2008年7月的历史高点下降超过35%。
国家统计局数据的显示，今年前8个月，规模以上煤炭开采和洗选业利润总额同比下降46.1%。煤炭企业亏损面超过70%；有70%的煤炭企业减发工资，30%的煤炭企业出现欠发工资现象，20%的煤炭企业工资下降幅度超过10%。
为此，相关部门采取了一系列措施为整个行业提供有利环境。比如，提高进口煤的税率。财政部称，自10月15日起，调整煤炭进口关税，取消无烟煤等5种燃料的零进口暂定税率，恢复最惠国税率。
对于此次改革是否会影响资源、能源市场价格，专家表示，正常情况下，资源税在开征过程中，缴纳方所缴纳的资源税最终会形成转嫁，转给购买方、消费方。不过，从当前情况来看，此次税改对煤炭生产企业影响不是特别大，并未增加煤炭行业的负担，反而是整体上减轻了负担。因此，此次改革不会造成社会对资源成本变化的恐慌。
“煤炭资源税属于价内税，对当前煤炭价格影响不大。”财政部财政科学研究所副所长白景明认为。
据了解，此次煤炭资源税改革，针对不同省份和煤矿的具体情况，确定了比较宽的税率幅度，税收减免力度也较大，有利于煤炭省份根据市场变化和开采成本等因素，合理确定煤炭资源税税率。
白景明还认为，煤炭价格最终要由供求关系决定，在当前节能减排和转型升级的大背景下，整个社会对煤炭需求呈现下降趋势，煤炭资源税改革并不会带来煤炭价格大幅度的变化。
分析人士称，今后煤价的高低将更多地由市场决定。在目前煤炭普遍供过于求的情况下，即使提高资源税率，也难以提高煤炭价格；反之，在供不应求的条件下，即使降低资源税负，也难以降低煤价。
专家表示，新政对石油、天然气行业的影响同样如此。在市场供过于求时，政策效应可能主要体现在上游企业上，加上零售价格受限，下游企业以及消费者暂时感受不到直接影响；而一旦市场供不应求，才有可能向下游企业产生政策传导效应。